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　　韩文科表示，这次《意见》的通过是对几年来双控转变实践探索的制度性安排，将与世界接轨，推动高质量发展。

　　7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》等多个意见。会议强调，要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。

　　据国家发改委7月18日消息，推动能耗双控逐步转向碳排放双控，是锚定碳达峰碳中和目标、与时俱进推动工作的必然要求，也是积极稳妥推进碳达峰碳中和的制度保障。为全面贯彻党的二十大精神，根据党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同有关方面研究起草了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》(以下简称《意见》)，提出了有计划、分步骤推动制度转变的工作安排和实施路径。

国家发改委能源研究所原所长、中国能源研究会能源产业品牌研究与传播工作部主任韩文科。图/受访者供图

　　新京报贝壳财经记者专访了国家发改委能源研究所原所长、中国能源研究会能源产业品牌研究与传播工作部主任韩文科。韩文科表示，这次《意见》的通过是对几年来双控转变实践探索的制度性安排，将与世界接轨，推动高质量发展。同时，这样的转变将为能源、资源型区域在产业升级和调整上预留出更多闪转腾挪的空间。

　　有计划、分步骤地推动能耗双控转向碳排放双控

　　2021年12月中央经济工作会议就指出：“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。”这是对当时能耗双控政策面临问题的一次调整，以有效应对部分地方为完成能耗双控指标，一度出现的“运动式”减排和“一刀切”式的限产问题。

　　党的二十大提出：“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”韩文科认为，近年来政府部门已在双控方面进行这样的过渡。此次以文件形式在中央正式获得通过，是一次制度性规范性的安排。早在我国的“十四五”规划中，就提出“完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。”韩文科强调，此时的能耗双控已把新能源剔除在外，主要强调化石能源，包括煤炭、石油、天然气。

　　国家发改委政研室主任、亚新综合体育·（中国）官方网站发言人金贤东表示，关于能耗双控如何转向碳排放双控，中央全面深化改革委员会第二次会议已经作出重要部署，明确了从三个方面入手推动相关工作。

　　一是坚持先立后破，积极创造条件，制度转变是一项系统工程，不可能一蹴而就，要用好能耗双控打下的坚实基础，平稳有序过渡到碳排放双控;二是更高水平、更高质量做好节能工作，在碳达峰碳中和不同阶段，都要坚定不移地抓好节能工作，实施全面节约战略，不断提升能源利用效率，以最小成本推动经济持续健康发展;三是把握好工作节奏，统筹好发展和减排关系，在推动绿色低碳发展的同时，根据形势发展变化不断调整优化政策举措，切实保障粮食安全、能源安全、产业链供应链安全，确保人民群众正常生活不受影响。

　　金贤东表示，国家发展改革委将认真落实党中央、国务院决策部署，有计划、分步骤地推动能耗双控转向碳排放双控，加快促进经济社会发展全面绿色转型，助力推动高质量发展。

　　应时而变，能源型地区或将迎发展利好

　　“能耗双控除了控制单位GDP能耗以外，就是控制能耗总量。单位GDP能耗跟能源结构有紧密关系。由于全国发展不均衡，有些地方单位GDP能耗很高，多高耗能产业，控制起来就有一定难度。有的地区容易控制，而部分地区会影响整体发展。随着供给侧结构性改革以来，南北发展趋势又有新变化，有些地区经济下行压力大，能耗双控过严对经济有一定影响。”

　　韩文科认为，为了应对我国区域发展不平衡以及结构性问题带来的发展困局，突破经济下行压力，需要及时调整原来的政策措施。尤其是“十三五”后期，一些地区因为能耗双控在发展上受到很大影响。在能源考核上，资源型地区面临着很大压力。

　　但不能否认能源双控的阶段性贡献。韩文科表示，21世纪初，我国因经济快速增长，面临能源消费增长过快、能源结构不良的问题。因此，“十一五”时期开始推出单位GDP能耗及污染物排放的控制措施。从“十二五”时期开始，我国开始合理控制能源消费总量，并大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度。到了“十三五”时期，我国开始实施“能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”。虽然每个阶段都遇到一些问题，但总体而言，这些政策措施在特定阶段对经济社会发展起到很大推动作用。

　　“现在国家的主要控制已转移到‘双高’上了，就是严格控制高污染、高排放产业、项目的发展。这就是对碳排放双控的具体表现。”韩文科说道。双控的转换在一定程度上将为北方地区，尤其是能源大省在能源优势产业上加速转型提供了机会。

　　在新京报贝壳财经记者的采访中，两年前就曾有地方主要负责人呼吁这种转变的尽快实施。理由是，对于资源型地区，无中生有地换道超车并不容易，而最有效的产业升级办法就是不断进行产业更迭。但多数新增项目都面临突破能源消耗总量的问题。在原有双控条件下，会被“一票否决”，而这样的项目有望在之后的发展中逐渐壮大并最后对原有产业进行替代。而这些问题，在政策调整后有望被解决。

　　同时，地方还能够厘清碳排放“家底”，清楚地区的碳排放主要来源，并从中寻找办法，进行有效控制，从而精准施策，为新兴产业和产业的升级替代留出闪转腾挪的空间。

　　支持能源效率提高，适应全球发展趋势

　　“各个国家的能源结构不一样，各国产品用能耗去对比，既没先例，也没可行的办法。但这些产品是可用碳排放量来比对——这是一个趋势。”韩文科表示，“国际上讲低碳，会把碳控制下沉到产业的产品和服务里面。所以实行碳排放双控对企业适应国际国内市场，适应‘双循环’，不断地降低成本，降低碳足迹，对企业走出去，这都是有利的。只要碳足迹足够低，碳排放就会很低，碳排放低对出口也是具有优势的。在国内，可以更好参与供应链、产业链，推动产业发展。”

　　韩文科指出，碳排放双控是适应当前发展形势、面向未来的一种新的制度安排。转变之后，可利用市场化手段，进行生产与效率的调节，从而淘汰落后产能，推动能源效率的提高和经济的发展。这也同时为全国碳排放交易市场提供了广阔舞台。

　　截至目前，碳排放市场是被全球广泛采用的主要碳减排方式。用这样的方式，一方面推动企业和社会的降碳行为，并获取经济收益，另一方面加速淘汰落后的高碳产能，使这样的生产经营活动需要付出更多代价。此外，降碳为核心的绿色发展还催生了绿色金融，推动绿色低碳生成获得更加广泛的金融支持。

　　韩文科表示，中央全面深化改革委员会第二次会议指出，从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。

　　这既保证了制度的稳定性，同时也积极鼓励转变的实施。对于有学者所担忧的，转变之后一些碳排放方法论不成熟甚至空白而出现的无法有效实施的问题，韩文科表示，经过多年来的发展，这已经不再是问题了。

　　当前，各种碳排放方法学正在出现并且迅速成为团体标准、行业标准，就算一些特殊行业，相信在一些科学手段的加持下，完成碳排放的测定，并且制定相应的方法学也不会很难。当然，在一些制度性问题上还有需要完善的地方，这些问题正在被迅速解决。

　　来源：新京报零碳研究院研究员白华兵