1978年6月，“铁娘子”撒切尔夫人赢得了她的第三次大选，入主唐宁街10号之后的一大要务就是要兑现之前向选民做出的承诺，民营化整个电力行业。由于下次大选的时间是1991年，撒切尔夫人发出指示，整个电力行业(包括核电站)全部都要民营化，以便带着胜利的果实迎接下次大选。

浙江财经大学中国政府管制研究院/政府监管与公共政策研究院 徐骏

　　1、结构重组：发电市场竞争不足的隐患

　　民营化之前，英国的电力行业仍然维持着国有纵向一体化格局，中央发电总局(Central Electricity Generation Board)拥有英格兰和威尔士地区的发电和输电资产，并且由12个地区电力局(Area Board)负责供电和零售业务。在撒切尔夫人领衔的内阁的推动之下，英国国会于1989年通过了电力法(1989版)，决定对中央发电总局进行分拆(如图 1所示)。中央发电总局下属了74个发电厂和国家电网被拆分为4个公司。在拆分发电资产时，核电站的分配成为了一个棘手的难题。当时核电开发技术还不成熟，因此想把常规发电厂拆成体量不相等的两个公司，将核电配属给较大的那个发电公司以便其较大的资产体量来抵御核电未来的风险，原计划是将总装机容量为800万千瓦的12个核电站分配给国家电力公司(National Power)。但后来的财务顾问认为向资本市场出售核电资产难以在一个合理的价格水平上出售，因此将核电资产打包单独成立国有的核电公司(Nuclear Electric)。最后60%的常规发电厂(总装机容量为3000万千瓦的40个发电厂)分配给了国家电力公司(National Power)，剩下的40%被分配给了发电公司(PowerGen)。高压输电网和总装机容量200万千瓦的抽水蓄能电站被分配给了国家电网公司(National Gird Company)。这四家企业于1990年3月1日挂牌成立，同时原来中央电力生产局旗下12个地区电力局也改制为地区电力公司(Regional Electric Company)(英文缩写REC)。国家电网公司由地区电力公司共同所有，但通过一个独立的控股实体持有股份。地区电力公司于1990年12月在资本市场上完成出售。1995年底，地区电力公司在股票市场上出售了他们持有的国家电力公司股份。国家电力公司和电力生产公司60%的股份于1991年3月在股票市场上出售，剩下的40%也在1995年3月也售出。

图 1 中央发电总局的分拆

　　尽管有专家在1987年就指出中央发电总局应该分拆9到10家公司，并且每家公司的市场份额在未来的市场竞争中不允许超过20%。但由于电力法设定的改革时间表很紧，要赶在后面大选之前完成，因此这一提议在政治上被认为是不可行的。结果在后来的电力库的实际运行过程中，发电市场上双寡头的市场结构这一缺陷被暴露出来了。在电力库中，90%的价格都是国家电力公司和发电公司两大化石能源寡头设定的，剩下10%的价格是由抽水蓄能电站设定的。而核电公司、苏格兰和法国进口电力作为基荷几乎没有影响过电力库边际出清电价。

　　2、电力库中的市场势力：为系统可靠性支付得过多

　　英国电力库中的市场势力主要体现在容量支付(Capacity Payment)。发电商除了向电力库申报每半小时的系统边际价格(SMP)之外，还要向系统可用容量以备调度。容量支付是发电商在电力库的日前市场上申报第二天的可用出力的容量，电力调度机构根据发电商申报的容量计划出来并且支付给发电商。具体计算公式为失负荷概率(Loss of Load Probability)(缩写LOLP)乘以失负荷损失(Value of Lost Load)(缩写VOLL)与系统边际价格或发电商报价之差(详见下面公式)。当发电机组被调用时取系统边际价格，没有调用时取发电机组的实际报价。

　　容量支付的设计本意是如果发电商按照边际成本报价仅能收回可变成本，而固定成本则要靠容量支付收回。然而容量支付的实行运行却发现可以被发电商操纵，具体做法是发电商首先宣称发电容量不可用，以提高失负荷概率，再宣称发电容量可用来获取更高的容量支付。电力监管办公室(Offer)过调查之后决定修改容量支付计算公式以消除发电商操纵容量支付的动机。新的容量支付计算公式以发电商当前以及之前7天宣布的最高发电容量作为计算失负荷概率的基础，这就使发电商当天宣称的容量直到8天之后才会对失负荷概率产生影响。在1994-1995财政年度，发电商从容量支付中挣得1.421亿英镑，而从系统边际价格从挣得了5.821亿英镑。容量支付占国家电网公司购电支出的20%，这些容量支付足以新建总装机容量为3百万千瓦发电厂，相当于全英国发电容量的6%。在1995-1997财政年度，年度平均容量支付价格超过了每年30镑/KW。而同期的电网接入费在8镑/KW-10镑/KW之间，保持单循环燃气机组作为系统备用的成本也就在20镑/KW(考虑了利息支出与折旧)。燃气机组备用加上电网接入费之和也小于容量支付价格，因此整个电力系统为容量支付所付出的代价远高于保障电力供给安全的需要。

　　3、监管者的调查：猫鼠游戏

　　电力监管办公室1991年的调查报告认为两大寡头化石能源发电商通过在日前市场上声明机组不可用来推高次日容量支付价格。电力监管办公室在1993年允许大用户参与电力库报价来削弱发电商市场势力，并且于1994年威胁将两大发电商移交反垄断机构进行调查。在此威胁下，发电商与电力监管办公室达成协议同意出售部分发电资产，然而他们却在出售发电资产的条件中加入了反竞争性条款，提高了买家面对的边际成本并不得不在电力库中报高价。

　　4、降低市场集中度：以横向分拆换取纵向整合

　　电力监管办公室穷尽各种措施之后，重新实施了批发市场价格管制，并且要求两大发电商剥离足够的装机来增加市场的竞争性。于是两大发电商于1996年向地区电力公司之一的东部电力(Eastern Electricity)出售了600万千瓦的发电资产。

　　尽管两大发电寡头在电力库中赚得盆满钵满，然而他们仍然意识到电力批发市场的价格波动带来的风险，因此迫切希望收购作为电力买家的下游的地区配电公司，以实现纵向一体化来规避价格风险。而地区配电公司由于是受监管的资产而负债率较低，这对于两大寡头发电商而言极具诱惑力。然而在实现这一大战略的最大的障碍是电力监管办公室的审批。由于两大寡头的市场势力，电力监管办公室正急于没有强有力的手段来纠正。而两大寡头寻求纵向一体化的企图则送来了千载难逢的机会。于是回应到：可以批准收购下游的地区配电公司，但前提是出售发电资产来降低发电市场上的集中度。于是在1998年11月25日，发电公司(PowerGen)以出售400万装机为代价，换取审批通过收购East Midlands公司的配电和零售业务。类似地，国家电力公司(National Power)也出售了400万装机来换取审批通过收购Midlands公司的售电业务。如图 2所示，在1996年电力监管办公室鼓励双寡头出售600万千万装机给TXU/Eastern之后，在1999年，双寡头进一步出售800万装机从而使市场集中度进一步降低。

图 2 英国1990-2002年发电市场的集中度变化

　　然而，当时的另一大背景是英国国有煤炭公司不列颠煤炭(British Coal)早已经因为效率低下造成英国国产煤价高于进口煤价，而新兴的燃气机组由于天然气价格的相对便宜，发电成本已经低于煤机。电力监管办公室打算放开发电市场允许新兴市场主体投资燃气发电来打破双寡头垄断格局。只是，英国政府为了保护煤炭行业的就业而设置了过渡期来推迟燃气机组的进入。随着过渡期即将结束，两大发电寡头的煤电机组的赢利前景堪忧。趁煤电机组资产在市场势力支持之下赢利尚好之际出手仍然能够卖出一个好价钱。

　　5、市场模式的转变：美国公司成为拼盘侠

　　由于原来电力库的制度设计不合理，容量支付的漏洞造成两大发电寡头大赚。电力监管办公室决定更换市场模式，将原来属于集中式的电力库转换为属于分散式的双边交易加上平衡机制(Balancing Mechanism)。在1997年10月，科学、能源与技术大臣要求电力监管总监评估电力交易制度并且于1998年7月提交评估结果。电力监管办公室提交的电力库评估报告认为电力库复杂的电价形成机制使电力库与其它的商品市场相比较而言，让发电商能够更多地发挥市场势力。2001年3月27日，新电力交易制度(New Electricity Trading Agreements)(缩写为NETA)正式开始推行。

　　尽管此时收购发电资产的盈利前景不被看好，并且新成立的气电监管办公室也声称在NETA下并不保证价格还像以前那么高，甚至可能还会10%。然而不少美国公司仍然出手买下了这些发电资产，例如Edison Mission在1999年7月以13亿英镑的资产收购了200万千瓦装机资产，折算下来每千瓦价格高达314镑。像Edison Mission这样的为了改善已经购入的发电资产的回报率而大幅度提高发电量，这造成了市场价格的下跌。Edison Mission在2001年以购入价格一半的价格卖出了这部分发电资产。英国贸易与工业部2004年的一份报告指出，英国本土公司(SSE，Scottish Power，Centrica)从AEP、Edison Mission这些美国公司重装买回了这部分发电资产，总共了800万千瓦装机的资产转换了所有权人，大约占英国发电能力的10%，而新的买家业务同时涉及发电和售电业务。

图 3 英国1990-2003年间电力批发市场价格

　　电力监管办公室估计市场模式转换为NETA的起始固定成本约为7亿英镑，同时每年还需要3000万英镑。但电力监管办公室辩解道，转换为NETA之后价格下降了10%，因此是值得的。从图 3可以看出，在2001年实施NETA之后英国批发市场电价有了明显的下降。但问题是价格的下降是NETA的原因还是市场集中度下降带来的竞争性提高造成的呢?Newbery和MacDaniel认为是市场竞争性提高带来的，因为在实施NETA之前价格就已经开始下降了[1]。

　　6、事后评价：市场化的红利进了发电双寡头腰包

　　根据Green和Newbery的模拟研究，假如英国在改革之初将中央发电总局的发电资产拆解成5家规模大小类似的公司，与现状相比将会为整个社会节约至少2.62亿英镑[2]。Sweeting也发现从改革之初到1994年，两大在位寡头发电商并不像短期利润最大化那样的方式报价，相反竞价的程度要低得多，使电力库的价格一直维持在进入是刚好有利润的水平上。可以想象，两大在位寡头发电商在电力监管办公室严格的监视之下，把价格控制来刚好进入的水平之上，并且根据某个客观标准(例如装机容量)来划分市场。这也解释了为什么两大企业即便是大量上马联合循环燃气机组只能得到微薄的利润，仍然会热衷于此，因此这能够使对手在大量投资新机组时跟随投资从而保障市场份额不变。尽管在1996年剥离了600万千瓦的装机，Sweeting发现发电商的报价再没有合谋的迹象。然而两大发电商剥离的发电资产的价值是在合谋的高电价下评估的，在面临Offer对于发电市场的横向重组威胁时，这些发电资产实际上仍然卖出了一个好价钱[3]。

　　尽管从整体上而言，对中央电力生产局的民营化和结构重组取得了显著的成效。Newbery和Pollitt的研究发现，在电力改革之后的第一个五年里，电力行业的成本与仍然保持国有的反事实推断相比，永久性地下降了6%，劳动生产率翻倍了，每单位发电的实际燃料成本也显著地下降了，行业投资有了显著地增加，并且投资成本也大大下降[4]。与此相对比的是，Pollitt对苏格兰做的一项类似的社会成本收益分析却发现微乎其微的效率改进。其中一个重要原因是苏格兰的两家电力公司没有进行结构重组，仍然保持纵向一体化结构。这使竞争者更难以在苏格兰市场上获益。尽管苏格兰电力公司名义上可以参加电力池的竞价，但苏格兰通过几条输送能力极为有限的输电线路向英格兰和威尔士输出电力，而且输电价格也缺乏效率，因而创造了进入壁垒。在1990年，位于英格兰的伦敦平均居民电价还高于位于苏格兰的爱丁堡10%，但到了2001年，爱丁堡的平均居民电价反而高于伦敦10%[5]。然而从红利的分配方式来看，消费者却没有从中获利。Newbery和Pollitt的社会成本收益分析发现私有化中央电力生产局的整体净收益接近100亿英镑，但消费者并没有从竞争带来的成本降低中得到好处，相反是两个寡头发电企业获益颇多[4] 。

　　7、对中国的启示：前车之鉴

　　剑桥大学能源政策研究所副所长Pollitt教授最近对于中国电力改革的论文中认为，英国的教训表明在放开市场竞争之前创造一个充分竞争的市场结构有多么重要。如果英国在1990年成立五个(而不是两个)规模差不多的化石能源发电企业，此举将会在未来的竞争性批发市场构建中节约大量的监管干预精力。中国在放开市场之前有充足的机会向英国学习并且重组几大国有发电企业，创建充分竞争的市场结构，将会大大减少事后监管成本，并且显著提前未来批发市场竞争的红利。对于中国当前的省级市场而言，通过放开市场准入并且允许外来电进入是比市场监管和价格管制更重要的强化市场竞争的手段[6]。

　　注释：

　　Henney, Alex. Privatize Power: Restructuring the Electricity Supply Industry. Policy Study no. 83. London: Center Policy Studies, 1987

　　在起初被设定为2500英镑每兆瓦时，并且随着零售价格指数调整。

　　整个电力系统可调用的发电容量越高，在给定负荷的条件下，失负荷的概率越小，反之亦然。

　　东部电力于1995年被Hanson Plc公司收购，之后又被出售给美国公司Texas Utilities

　　参考文献

　　[1] Newbery, D. and MacDaniel, T. Auctions and Trading in Energy Markets -- An Economic Analysis. University of Cambridge Working Paper, 2004.

　　[2] Green, R. J. and Newbery, D. M. Competition in the British Electricity Spot Market[J]. Journal of Political Economy, 1992, 100(5):929-953.

　　[3] Sweeting, A. T. Market Outcomes and Generator Behaviour in the England and Wales Wholesale Electricity Market mimeo, MIT, 2001.

　　[4] Newbery, D. M. and Pollitt, M. The Restructuring and Privatisation of Britain's CEGB—was It Worth It?[J]. The Journal of Industrial Economics, 1997,45(3):269-303.

　　[5] Pollitt, M. The Restructuring and Privatization of the Electricity Supply Industry in Scotland'[J]. Cambridge University, Department of Applied Economics, mimeo, 1999.

　　[6] Pollitt, M. and Dale, L. Restructuring the Chinese Electricity Supply Sector--How Industrial Electricity Prices are Determined in a Liberalized Power Market: Lessons From Great Britain. Cambridge University Energy Policy Research Group, 2018.

　　[7] Newbery, D. Electricity Liberalisation in Britain: The Quest for a Satisfactory Wholesale Market Design[J]. The Energy Journal, 2005,26:43-70.