优化重大生产力布局，破除山西能源转型困境

　　2024年政府工作报告强调，提高区域协调发展水平，优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设。优化重大生产力布局，是党和国家基于当前及未来面临的总体形势和重大问题而实施的战略性举措，其对加速发展新质生产力、促进能源主产地区顺利转型、缩小区域发展不平衡问题等具有重大而深远的意义。

　　2020年9月，中国提出“双碳”目标，这不仅体现了负责任大国的担当，也是解决我国资源环境约束问题、实现可持续发展的必然选择。但需要注意的是，“双碳”目标在为我国经济社会转型提供新动能新方向的同时，也对部分地区提出了新挑战。受自然资源禀赋和历史发展因素制约，我国化石能源主产区的经济发展水平较沿海地区相对滞后，高碳发展路径锁定现象较为突出。“双碳”目标提出后，以山西为典型代表的化石能源主产区面临的挑战更加严峻复杂，产业结构单一、财政依赖明显、能源转型动力不足以及人力资本薄弱等问题亟待解决。

　　山西转型意义重大

　　我国主要化石能源结构为“富煤、缺油、少气”，煤炭作为我国储量最丰富的化石能源，在保障我国能源安全中的扮演着重要角色。虽然我国煤炭资源储藏量大，但地区间分布不均衡，不同地区的煤炭资源禀赋差异巨大。根据自然资源部发布的《2022年全国矿产资源储量统计表》，山西省煤炭储量达483.1亿吨，在全国煤炭储量中所占份额高达23.3%，居全国之首，内蒙古和陕西以411.2亿吨和291.0亿吨紧随其后。

　　煤炭资源分布的不均衡，导致我国煤炭资源禀赋与区域经济发展之间存在明显的空间错配，形成了长期以来“西煤东输、北煤南运”的基本国情。2023年，山西省原煤产量13.78亿吨，占全国原煤产量比例为29.26%，原煤产量自2020年来稳居全国第一。

　　就山西而言，长期的资源依赖导致其经济与煤炭高度挂钩。研究发现，山西GDP增长趋势与全国煤炭消费变化趋势相似，具有一定特征相关性。2020—2022年间，由于煤炭需求上涨价格上行，山西经济高速增长，年GDP从17651.9亿元升至25642.6亿元，增幅达到45.3%。但随着煤炭价格下行，2023年，山西GDP名义增速比全国平均低4.19个百分点，仅为0.45%。2021年，山西省煤炭行业纳税占全省工业企业纳税比例高达71.53%，煤炭及其相关行业占全省工业企业税费缴纳的比重高达近79%。山西经济高质量发展亟需找到新的支柱产业，否则将在煤炭消费达峰后面临快速下行的风险。

　　相较于内蒙古的露天矿居多，山西地下矿居多，经过多年高强度开发，部分地区煤炭资源濒临枯竭，对开采技术水平要求也在不断提高，其劳动生产率水平全国较低。数据显示，虽然山西省煤炭开采和洗选业就业规模在缩减，但山西省煤炭就业人员总数占全国煤炭采选业就业人数的比重却一直上升，从1992年的11.9%一直上升到2020年的35.0%。随着能源转型不断向前推动，山西将面临行业萎缩、就业减少等问题，需要提前谋划，探索建立化石能源主产地区公正转型的中国范式。

　　总体而言，山西兴于煤也困于煤，“一煤独大”的产业格局缺乏多元化发展，一定程度上影响了经济的高质量可持续发展。同样作为产煤大省，山西在能源转型过程中面临的经济下行及就业端压力也将远超过“陕蒙”地区。但山西作为全国唯一的全省域、全方位、系统性国家资源型经济转型综合配套改革试验区，利用其“综改区”政策先行先试的优势，着力开展重大生产力布局调整优化，对推动山西加速形成新质生产力、实现高质量发展具有关键作用，对全国化石能源主产区重大生产力布局调整优化具有重大示范意义。

　　山西转型成效显著

　　2010年12月，国务院批准设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区，赋予山西“先行先试”的改革试验权。2017年国务院印发《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》，2019年5月召开的中央深改委会议审议通过了《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》。持续的政策是国家赋予山西的重大使命，更是山西促进重大生产力布局优化调整、推动产业升级转型的重大契机。

　　山西也采取了一系列有力举措，发挥自身比较优势，积极推动煤炭、电力、钢铁、等传统产业转型。在保障国家能源供应安全的同时，山西持续推进落后煤炭产能的退出，“十三五”期间累计化解煤炭过剩产能1.57亿吨，煤炭行业迈入高质量转型发展快车道。目前，山西煤炭先进产能占比已超过80%，处于全国第一梯队。山西还以煤矿智能化建设为切入点，率先将5G技术引入智能煤矿建设，成立了全国煤炭行业首个科研创新人工智能计算中心。通过大力实施产业链“链长制”，重点培育“链主+链核+专精特新”企业，山西高新技术企业数量由“十二五”末的720家增加到2023年的4155家。

　　山西不仅有丰富的化石能源，其可再生能源也有一定的开发潜力。受地势影响，山西省高风区域分布不均，呈现出北部区域高密度资源集中，中部南部高质量资源区较为分散的态势。总体来看，山西省风电有较大的开发潜力。此外，山西省光伏资源相比于华北地区其他省份相对丰富，并且南北差异较大，南部地区全年光照时间要高于北部区域。并且山西省也还有较为发达的光伏组件制造建设产业，从长远来看山西省光伏装机建设也将进入高速期。“十四五”以来，山西可再生能源也进入大规模、高比例、高质量发展新阶段，2023年可再生能源装机容量达5309.1万千瓦，同比增长22.6%。

　　此外，山西区域合作水平也在持续提升。2014年，国务院批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，黄河金三角四市紧抓黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略机遇，围绕共建新格局、共谋大发展，取得了积极成效。2021年，山西省印发《山西省“十四五”京津冀、长三角、大湾区等区域融合发展实现高水平崛起规划》，旨在充分发挥资源禀赋、地理区位、发展潜力等方面优势，积极对接和融入国家重大战略，与京津冀、长三角、大湾区等区域一起，逐步形成优势互补的区域经济格局。

　　通过这些年的努力，山西在新旧动能转换、综合改革、创新驱动等方面取得积极成效，为下一步转型工作奠定了良好基础。

　　山西转型困境多

　　尽管近年来山西交出了一份不错的答卷，但随着“双碳”目标的持续推动，山西更急迫地需要摆脱高碳发展路径锁定的现状。在迈向高质量绿色发展的进程中，山西面临着一系列现实困境，亟待破局。

　　一是产业结构僵化，经济随煤炭行情波动。长期以来，山西产业主要依赖传统煤炭和重工业，第三产业在很大程度上也是围绕煤炭产业而发展起来的服务业，经济受煤炭行情影响大，短时间内也难以形成新的支撑性产业。随着我国经济发展进入新常态，这样单一的产业结构容易导致山西经济韧性不强，尤其在中国能源转型进程中容易受到各种风险的冲击。随着煤炭资源储量的减少和开采难度的增大，山西经济发展将受到更严重的阻碍。此外，由于高碳路径长期锁定带来的高碳资产退出问题也将抑制山西经济多元化发展。

　　二是减排与保供压力并存，山西低碳发展路径形成的难度大。山西作为中国重要的能源生产供应基地，对我国能源系统安全提供了重要保障。但长期的煤炭开采利用也导致了山西高碳路径依赖及严重的环境污染问题。随着“双碳”目标进程不断推进，在碳排放双控的压力下，山西仍需承担重要的保供任务，叠加环境治理带来的成本高周期长等现实问题，多端挤压对山西未来转型发展路径提出了严峻的挑战。

　　三是人力资本积累薄弱，稳就业压力大。一方面，受多方面因素影响，山西人力资源整体素质偏低，高端人才缺失问题突出。2022年，山西省城镇非私营单位就业人员年平均工资为90495元，较全国平均水平低了23534元。另一方面，山西在落户政策、住房补贴等人才引进政策方面竞争力也较弱，人才引进环境有待完善。此外，山西高等教育缺乏优势，教育部建设的42所世界一流大学中，没有一所在山西;截至2023年6月底，教育部公布的全国普通高校数量共2820所，山西有83所，占全国比例为2.94%，本土人才培养能力相对较弱。人才的缺失也影响了山西科技创新能力，不利于新质生产力发展。2022年，山西全社会R&D经费投入强度仅为1.07%，比全国低1.47个百分点。另一方面，煤炭的退出也会导致相关行业用工需求减少，给未来稳定就业和公正转型带来巨大压力。

　　四是营商环境排名靠后，对企业吸引差。由中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市政商关系评价报告2021》显示，在政商关系健康指数得分中，山西省以13.54的分值排名全国倒数第一。在北京大学光华管理学院张志学教授与武汉大学的合作者张三保和康璧成共同完成的《中国省份营商环境评价》中，山西也是以46.74分位列全国23位。尽管近年来通过多方面发力，山西营商环境取得明显进步，但与东部地区仍存在一定差距，营商环境改善空间较大。

　　凡此种种，山西转型面临的现实困境涉及经济多元化、人才储备、就业问题、环境治理、和政策环境等多方面。山西产业也面临“不得不转”和“如何转型”的问题，近几年煤炭行情好、需求足也造成了部分企业转型弱的问题，这也可能导致山西错过重要的窗口期。

　　山西能源转型对策建议

　　建国之初，我国结合国情多次对重大生产力布局进行优化调整，从156项重点建设到三线建设再到东部优先、集聚发展，都对中国经济发展与产业格局带来了深远的影响。因此，在新旧动能转换的背景下，亟需各级政府通过优化调整重大生产力布局，加快发展新质生产力，推动山西转型进程。

　　一是顶层推进，系统优化调整重大生产力布局。重大生产力布局需要从中央层面统筹，在“综改区”的基础上，进一步出台有利于山西加快能源转型、推进现代化产业体系建设、提高全要素聚集的先行先试政策。因地制宜在山西布局新质生产力，结合山西发展基础，有针对性地布局一批具有高科技、高效能、高质量特征的战略性新兴产业。出台针对山西重大生产力布局调整优化的专项政策，进一步加强对山西的监督考核。

　　二是加快产业绿色转型，激发经济增长新活力。针对山西“依煤依重”的生产力布局，应打破高碳路径依赖，促进地区经济多元化发展。一方面，继续优化煤炭开发布局，加快推动煤炭清洁化利用，提高先进产能占比。另一方面，利用山西较为丰富的太阳能、风能等可再生能源资源基础，大力发展可再生能源，打造绿色低碳的新型能源系统，发展可再生能源相关产业。此外，山西要牢牢抓住发展新质生产力的契机，紧密结合本地资源禀赋、产业基础，积极拓展高端化、智能化、绿色化产业，统筹推进新兴产业壮大、未来产业培育，为山西经济培养新支柱。

　　三是夯实人才基石，全方位培养用好人才。实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，为山西转型提供强有力的智力支撑。根据自身产业发展规划与需求，制定供需清单，大力度、高频次的开展人才对接引进工作，以产引才、以才促产、产才融合，加快走出一条产业发展与人才集聚互相支撑、融合发展的山西路径。优化完善人才服务机制，塑造人才发展生态。山西必须厚植人才成长沃土，在薪酬、医疗、教育、养老等全方位为引进人才提供保障。

　　四是提前布局，防范煤炭减产带来的就业风险。山西应充分了解能源绿色转型对山西的潜在影响，做好公正转型相关工作。针对容易受转型影响的企业，将这部分企业的职工作为就业工作重点群体，建立转型职工台账，实行动态服务和管理。根据易受影响群体年龄、就业意愿，加强职业技能培训体系建设，以职业培训为抓手提升职工转岗适应能力。

　　五是全面深化放管服改革，打造营商环境“强磁场”。转变思想观念，着力构建亲清政商关系，为企业提供“店小二”式服务。针对山西营商环境现存的短板，积极吸取东部沿海地区经验，在开办企业、办理建筑许可证、获得电力等企业全生命周期所需服务方面提供便利，简化办理流程。同时，不断提升相关配套水平和能力，促进上下游产业的整体配套，实现从项目到产业再到集群发展的良性循环。

　　来源：中国能源网 作者：赵子健供职于北京大学能源研究院